关键词：
公平竞争审查
例外规定
政策措施
适用要件
特别程序
摘要：
为确保政府依法行政,防止过度和不当干预市场,国务院于2016年提出了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。而后,2017年《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》颁布,2021年又作了修订。随着2022年《反垄断法》的修订,公平竞争审查制度正式入法,成为一项基本法律制度。与学者多在反垄断法视域下研究公平竞争审查制度不同,本文认为,公平竞争审查实为一项综合性、全面性的法律制度,全方位规制着行政机关的规范制定活动。
在制度构成上,我国采取的是“原则+例外”的模式。原则上,要求政策制定机关对于涉及市场主体经济活动的政策措施,严格按照审查标准进行公平竞争审查,评估对市场竞争的影响。如果经审查认为制定的政策措施会排除或限制竞争,则不得出台;而只有在符合例外规定的情况下,才可以出台。可见,例外规定实际上直接关涉公平竞争审查的制度实效。而例外规定的主要意义在于,为实现特定政策目的,可以阻却某项政策措施排除、限制竞争的违法性,从而使其出台实施。而为了防止例外规定被误用甚至滥用,避免“以例外架空原则”的现象,《公平竞争审查制度实施细则》对适用要件作了专门规定,但仍然比较原则、抽象,尤其很多不确定法律概念的使用,需要认真对待、明晰。目前《公平竞争审查条例》正处于制定阶段,因而本文的讨论也予以了关注。
首先,需厘清公平竞争审查的适用范围。对于政策制定机关制定的涉及市场主体经济活动的行政法规、规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施,是应当进行公平竞争审查的;而对于地方立法机关制定的地方性法规、自治条例和单行条例等,现行制度规范只是规定政府部门在负责起草时应当进行审查,而没有对地方立法机关提出审查要求,但根据《公平竞争审查条例(征求意见稿)》规定,已有将其纳入审查范围的倾向。其次,例外规定适用的实体要件是重点也是难点。一方面,拟出台的政策措施应当旨在实现国家安全、社会保障、社会公共利益等法律、行政法规规定的特殊目的;另一方面,应当对实现政策目的不可或缺并且不会严重限制市场竞争。由于其与比例原则有着相同的逻辑结构,因而可以通过比例原则而对例外规定的实体要件进行解构,进而为其适用注入确定性。最后,适用例外规定需要遵循特别程序要求。其一,应当进行第三方评估,但需要明确区分其与政策制定机关的职责;其二,应当明确政策措施的实施期限,但现行制度规范缺乏有效的约束机制,而可以根据政策措施的不同表现形式分别确定具体的实施期限;其三,政策制定机关还应当每年对通过例外规定出台的政策措施进行评估。
